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用规划的力量造就绿色国土

时间:2013-08-08 12:38来源:中国规划网 作者:耿国彪

  董祚继,男,汉族,湖北省咸宁市人,十二届全国人大代表,中国民主同盟中央常委,中共党员,49岁,管理学博士,中国地质大学、西南财经大学兼职教授。现任中国矿业联合会副会长,中国矿产经济学会副理事长,中国土地学会常务理事,国土资源部规划司司长。

  近年来,他不仅主持完成了《全国土地利用总体规划纲要(2006年~2020年)》的编制,而且结合工作先后发表论文几十篇,其中《坚守18亿亩耕地红线不动摇》、《气可鼓不可泄——关于农村土地管理制度改革的思考》等产生了较大反响。经绿色中国年度焦点人物评委会审议,董祚继获得2012绿色中国年度焦点人物提名。

  他是一名优化国土利用空间的规划者,23年来在国土资源规划战线上辛勤耕耘,有着深厚的规划情结和专业功底。在他心中,一直有一幅绿色国土、生态家园、美丽中国的美好愿景。这些年来,他作为国土资源规划事业的领军人物,一直致力将绿色理念植根于国土资源规划设计中,体现到日常具体工作里,传递给广大规划同仁与社会公众。他就是全国人大代表、国土资源部规划司司长董祚继。3月8日,在十二届全国人大一次会议湖北团驻地,记者采访了董祚继。

  国土资源规划实践中的绿色理念

  国土资源开发利用在获取自然资源以保障人类生存与发展之需的同时,往往伴随着对生态环境的影响。科学编制国土资源规划,一方面可引导开发利用行为合理布局、适度有序,最大限度减少对生态环境的负面影响,另一方面可加大国土整治力度,恢复和改善生态环境。

  参加工作以来,董祚继先后参与或主持了三轮土地利用总体规划编制,始终注重保护自然、绿色发展。2005年,新一轮全国土地利用规划修编时,他极力主张将协调土地利用与生态环境建设作为重大专题深入研究,并将研究成果纳入规划中。在国务院批准实施的《全国土地利用总体规划纲要(2006年~2020年)》总共七章中“协调土地利用与生态建设”就单列了一章,创造性地提出“加强基础性生态用地保护”、“加大土地生态环境整治力度”、“因地制宜改善土地生态环境”等建设“绿色国土”的理念和举措。

  2010年,在牵头起草国土资源“十二五”规划时,他又旗帜鲜明地提出“强化资源保护和节约集约利用”。在规划中用了大量篇幅,系统地提出“保护土地、矿产和海洋资源”,“节约集约利用资源”,“积极发展绿色矿业”等,进一步充实了“绿色国土”的内涵,丰富了“绿色国土”的实现路径。

  在湖北代表团驻地,手拿一本《国土规划纲要》样稿的董祚继开门见山的和记者聊起了即将公布的纲要编制宗旨。

  “本轮全国国土规划突出资源环境承载能力综合评价,以自然资源禀赋和生态环境条件为基础,合理确定评价对象,明确区域国土开发利用的适宜性和限制性,选择合理的国土空间开发战略。在此基础上,统筹重大基础设施,调控产业结构布局,优化城镇分布格局,加强广域国土合作,促进国土协调发展,并推进国土综合整治。”董祚继说。

  董祚继是较早发现现行规划体系不足的人,因此极力主张整合现行国土空间规划,推动编制实施战略性、综合性、基础性的国土规划,通过优化国土空间开发格局,加大国土保护和整治力度,从根本上解决国土开发与资源环境承载能力不匹配、资源环境破坏严重、生态系统退化明显、国土空间开发利用效率和综合效益不高等问题。

  从2008年底担任国土资源部规划司司长开始,他就亲自带领团队,对国内外国土规划编制情况进行深入研究,并与发展改革委、财政部和住建部等反复沟通,达成及早编制全国国土规划纲要的共识,形成规划纲要编制的基本思路。

  董祚继告诉记者,2010年,国务院批准由国土资源部、发展改革委牵头编制《全国国土规划纲要(2011~2030年)》。目前,纲要送审稿已编制完成。在这部规划中,“绿色国土”理念被提升到一个新的高度。规划首次提出“国土开发与资源环境承载力相匹配”的基本理念,部署构建国土集聚开发、分类保护和综合整治“三位一体”总体格局,前所未有地加大了生态保护内容的比重。“集聚开发”部分,结合各区域实际实施据点式开发、点轴式开发和网络式开发,通过集中开发促进面上保护;“分类保护”部分,围绕人居生态环境、自然生态、自然资源、海洋生态环境,规定了不同的保护策略和措施;“综合整治”部分,将重要生态功能区、矿产资源开发集中区、海岸带作为重点,加快实施国土综合整治工程。

  “不发展对不起当代,不保护对不起后代”,董祚继说。如何破解两难,找到一条双赢的道路,是他近期思考最多的问题。

  长期从事土地规划计划管理工作,董祚继对日益突出的土地供需矛盾感触颇深。“‘十二五’时期,工业化、注册系统自动秒送彩金化、城镇化和农业现代化同步推进,用地供需矛盾将愈发突出,现在一些区域土地开发强度已经达到20%~30%甚至更高,继续扩大建设用地,资源环境承载能力不允许,目前的用地模式将难以为继,加快转变土地利用方式、走节约集约道路刻不容缓,必须旗帜鲜明地高举节约集约用地大旗,以更大的决心、勇气和智慧推动有关用地方式改革。”他在大量调研的基础上提出,破解两难的关键是在存量土地利用上做文章,“如果我们视野更宽一些、思想再解放一些,通过积极创新土地利用管理方式,就可以在不增加或少增加建设用地总量的同时,拓展建设用地空间,实现节约资源、保护生态与保障发展的和谐统一”。

  调查显示,当前我国人均农村居民点用地达到214平方米,远远超过人均150平方米的国标上限。综合测算,全国农村居民点用地可腾退出8000万亩以上。如果能够想办法使这部分土地资源在城乡间有序流动,既不会新增加对耕地的占用和破坏,又可以缓解城镇发展的用地压力,农民还可以凭借其土地资产获得可持续收入。在总结各地实践探索的基础上,董祚继和他的同事大胆提出“城乡建设用地增减挂钩”的改革理念,经过反复实践、不断规范,当初的理念如今已转变为比较成熟的土地利用管理新制度,推广到了29个省份。这项试点也验证了以土地资源节约集约利用促进生态环境保护与改善的可行性。由于允许县域内农村建设用地减少与城镇建设用地增加相挂钩,同时要求城乡土地级差收益全额返还农村,调动了农村集体经济组织和广大农民将其空余建设用地复垦为耕地的积极性,不仅增加了耕地面积、提高了耕地质量,也使试点地区农村环境得到明显改善,土地生态功能得到增强。

  城镇化的土地和谐

  今年的政府工作报告强调,城镇化是我国现代化建设的历史任务,与农业现代化相辅相成。要遵循城镇化的客观规律,积极稳妥推动城镇化健康发展。董祚继向大会递交了关于推进土地管理制度改革保障城镇化健康发展的建议。他说:“城镇化发展与土地关系非常大。在未来相当长时期内,推进城镇化健康发展需要解决三大问题:一是地从哪里来?二是钱从哪里筹?三是究竟怎样做才能达到和谐?”

  地从哪里来?董祚继认为,在较高起点上推进城镇化,用地需求势必进一步扩大,导致用地面临“两难”:既要坚守耕地红线,保障国家粮食安全,又要保障城镇化发展的必要用地,促进经济社会科学发展。破解用地“两难”,是推进城镇化健康发展的重要前提。

  钱从哪里筹?在董祚继看来,“土地财政”有利有弊。一方面,它对支撑经济社会发展功不可没。另一方面,其不足和弊端也在日益显现:工业化、城镇化的快速发展严重依赖土地的大规模、低成本投入,不利于产业结构的转型升级,影响经济发展方式的转变;透支未来谋求眼前发展,融资偿债依赖未来卖地,带来经济和金融的潜在风险;一些地方不恰当地运用“土地财政”手段,增加了城乡居民的生活负担和就业困难,影响社会和谐稳定;此外,高度依赖出让土地促进发展,刺激了新增建设用地需求,影响耕地保护目标的实现,影响可持续发展。董祚继说,未来如何用好“土地财政”之利,而减少其“弊”,是推进城镇化健康发展的基础保证。

  怎样才能和谐?近年来伴随城镇化进程,土地价值日益显化,土地增值收益迅速攀升,围绕土地利益的矛盾不断加剧,征地拆迁的过低补偿引发农民大量上访,甚至诱发群体性事件,城市房价高涨则导致大量市民不满,成为社会不和谐、不稳定的主要因素之一。董祚继认为,未来妥善解决城镇化土地增值收益的归属和公平分配问题,使发展成果惠及城乡居民,促进社会和谐,是推进城镇化健康发展的现实需要。

  围绕城镇化健康发展,如何推进土地管理制度改革?董祚继建议,应以试点探索加快制度供给为核心内容,坚持“超前部署——试点示范——政策储备——总体提升——制度供给”的工作思路推进改革进程。

  改革不可能一步到位,当务之急,董祚继认为应力抓三件大事:

  第一,创新土地管理制度,统筹保障发展与保护资源,为城镇化发展提供必要的用地保障。具体包括积极推进城镇低效用地再开发试点,向内涵挖潜要空间;规范推进工矿废弃地复垦利用试点等,向结构优化要空间;稳妥推进低丘缓坡土地和未利用地开发利用试点,向布局调整要空间。深入研究开发利用条件和使用政策,加大制度创新力度。

  第二,推进土地出让制度改革,统筹当前和长远发展,逐步消除城镇化发展对土地出让收入的过度依赖。解决“土地财政”问题要多管齐下、综合治理,促进地方政府从实体经济发展和税收中获取稳定收益。其中一个重要方面是改革土地出让收益获取方式,减少地方政府的“卖地”冲动。一是建议加快推行工业用地出让弹性年期和租赁制,将直接一次性收取地价款方式,改为逐年收取土地租金和税收为主的方式。二是建议试点建立土地基金制度,实现土地收益年际之间的合理分配,杜绝“寅吃卯粮”的短期行为。三是建议规范有序推进集体建设用地进入市场。此外,可通过改革完善土地征收、土地收购储备、土地集中供给、土地招拍挂等制度,既为地方政府通过土地创造收益提供可能,又改变地方政府对土地财政的过度依赖。

  第三,深化农村土地管理制度改革,统筹土地资源利用与农民权益保护,促进城镇化过程中的人地和谐与社会和谐。具体包括,加快推进征地制度改革;有序推进集体建设用地使用权流转;改革和完善宅基地管理。

  改革的大环境至关重要。董祚继建议,应从强化土地管理制度改革的法律保障、做好改革的总体规划和顶层设计、尊重群众和基层的首创精神三方面着手,为改革创造条件。

  首先,当前亟须加快《土地管理法》、集体土地征收补偿条例、集体建设用地流转管理办法等立法进程,将成熟的改革经验上升为法律法规,用法治手段巩固改革成果。其次,做好改革的总体规划和顶层设计。解决土地财政问题,需要与改革现行财税体制、干部政绩考核机制统筹考虑。加强房地产市场调控、解决“小产权房”和农民半城市化问题,需要户籍、土地、社保等多部门政策联动和配合。总之,推进土地管理制度改革,需要国家层面统筹考虑、总揽全局,做好总体规划和顶层设计,最大限度地汇集改革共识,形成合力。

  “与此同时,要尊重群众和基层的首创精神。基层实践和群众创造是制度创新的源泉。”董祚继肯定地说,只要方向正确、实践证明卓有成效、群众普遍欢迎,就应该在完善制度、规范管理的基础上坚定不移推进。?在采访的最后,董祚继告诉记者“敏于事,慎于言,力于行”是自己的人生格言。这些年来,他就是这样,在自己的岗位上,一直秉持“积沙成塔”的信念,一步一个脚印地推动着“绿色国土”建设。我们有理由相信,在他的倡导和推动下,绿色国土、生态家园、美丽中国将成为2018最新送彩金活动人的共同愿景。

  (责任编辑:白雪松)

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